Innovasjon i offentlig sektor – en forskningsagenda i fremvekst

KRONIKK. – Tre EU-prosjekter med sterk norsk deltakelse har gitt oss ny innsikt i hva som hemmer og fremmer innovasjon i offentlig sektor. Prosjektene viser at både forskerne og EU har forstått hva det er som får offentlige institusjoner til å lære og endre adferd, skriver Rannveig Røste, Maria Røhnebæk, Rolf Rønning og Per Koch i denne kronikken.

Fotoillustrasjon: Colourbox.com. 

Kronikken er publisert i : siste nummer av Forskningspolitikk se s. 26

Interessen for kunnskap om innovasjon i offentlig sektor har eksplodert det siste tiåret, og forskningen på feltet har utviklet seg innenfor og på tvers av en rekke teoretiske retninger i ulike fagdisipliner. 

PUBLIN

PUBLIN (Innovation in the public sector) var det første EU-prosjektet som diskuterte innovasjon i offentlig sektor som analytisk rammeverk, og har blitt trukket frem som et viktig fundament i utviklingen av forskningsfeltet. PUBLIN var ledet av STEP (senere NIFU), og ble finansiert av EUs 5. rammeprogram i 2002-2005.

Utgangspunktet for dette prosjektet var den systemiske innovasjonsforskningen drevet frem av forskere som Freeman, Lundvall, Nelson, Smith og Fagerberg, og som blant annet ble adoptert av OECD på begynnelsen av 1990-tallet. Ifølge innovasjonssystemtilnærmingen innoverer bedrifter sjelden som isolerte enheter. Snarere er bedriftene deler av større nettverk. De må forholde seg til krav og omveltninger utenfra. Ny kompetanse oppstår dynamisk i dialog og samarbeid med andre.

Systemisk innovasjonsteori har sine røtter i Joseph Schumpeters kritikk av statiske og passive modeller av markedet. Schumpeter påpekte at endring er en helt normal del av markedet, der eksisterende kunnskap og teknologier kombineres på nye måter. De fleste kombinasjoner skaper små bevegelser og kontinuitet, men noen kan skape radikale endringer. En radikal nyskaping bygger altså videre på etablert praksis. Den er kumulativ.

Noen bedrifter er flinkere til å absorbere kunnskap og teknologi fra omgivelsene – fra kunder, leverandører, konkurrenter og kunnskapsinstitusjoner – og bruker denne innsikten i utviklingen av nye varer og tjenester.

Den systemiske innovasjonsforskningen setter med andre ord bedriften i sentrum og kartlegger bedriftens samspill med andre aktører i innovasjonssystemet. Den ser også på andre rammebetingelser for innovasjon, herunder regelverk, offentlig infrastruktur og tjenester, utdanning m.v. STEP hadde utvidet perspektivet for denne forskningen til å omfatte tjenester i næringslivet (gjennom EU-prosjektet SI4S). Nå tok instituttet og dets partnere ett skritt videre og så på utviklingen av offentlige tjenester og de nettverkene for læring og innovasjon som offentlige organisasjoner tar del i.

PUBLIN tok et oppgjør med ulike tradisjonelle forståelser av innovasjon i offentlig sektor, herunder forestillingen om at offentlige organisasjoner bare passivt tilpasser kunnskap og teknologi utviklet av forskere og bedrifter.  Forskerne stilte seg også kritisk til den nærmest mekanistiske og teknokratiske bruken av New Public Management. PUBLIN dokumenterte at det er mye læring og innovasjon innenfor offentlige institusjoner og at det sannsynligvis er like mange nyskapende entreprenører der som i privat sektor. Forskjellen ligger i styring, generelle rammebetingelser og insentiver. PUBLIN identifiserte en rekke drivere og barrierer for innovasjon i offentlig sektor, som i mange tilfeller avviker fra dem man finner i næringslivet. 

ServPPIN

Det neste prosjektet var ServPPIN (The Contribution of Public and Private Services to European Growth and Welfare, and the Role of Public-private Innovation Networks) som ble finansiert av EUs 7. Rammeprogram i 2008-2011. Det var flere av de sentrale aktører i PUBLIN som tok initiativet til prosjektet, men det var også mange nye aktører som inntok en aktiv rolle. NIFU hadde på dette tidspunktet ikke ressurser til å gå inn som partner i et stort EU-prosjekt og inviterte med Høgskolen i Innlandet.

Prosjektet var en videreutvikling av innovasjonssystemtankegangen fra PUBLIN, men med et enda tydeligere fokus på tjenester, og det var et behov for å utvikle modeller som fanget opp forskjellen mellom tjenesteinnovasjon og innovasjon i vareproduksjon. Økonomiske modeller, med agent-based modellering, var en sentral del av denne modellutviklingen, mens empirisk baserte studier utgjorde grunnlaget for å forstå offentlige-private innovasjonsnettverk. Fokuset på innovasjonsnettverk og samarbeidet offentlig-privat var særlig innrettet mot å forstå forskjellene mellom offentlig og privat sektor og hvordan ulike aktører bidro til å skape økonomisk vekst og velferd inn i nettverket.

Til forskjell fra PUBLIN, som hadde fokusert på forståelsen av innovasjon i offentlig sektor, var her fokuset på offentlig-private nettverk. Offentlig-private nettverk på tjenesteområde var et nytt fenomen i EU da prosjektet ble startet. At dette var et nytt fenomen for litt over ti år siden, understreker den raske utviklingen i forskningsfeltet.

Hovedfunnene fra prosjektet viste at det er ulike mønstre for tjenesteutvikling i EU, og at de ulike mønstrene er forankret i ulike sosiale og institusjonelle modeller.

ServPPIN konkluderte med at det var en mulighet til forbedre tjenesteinnovasjon, både den økonomiske og sosiale, men at denne nye måten å skape innovative tjenester på ville være umulig å gjennomføre innen rammen av den dominerende New Public Management tenkningen. Slik peker prosjektet utover NPM mot på synergier mellom offentlig og privat sektor og hvordan innovasjon genereres gjennom nettverk av private og offentlige aktører.

COVAL

Arbeidet med å starte opp det tredje EU prosjektet, COVAL (Understanding value co-creation in public services for transforming European public administrations), begynte ved Høgskolen i Innlandet.  Ti andre partnere ble med i et konsortium, bestående av en kombinasjon av aktører fra ServPPIN og nye kontakter. Prosjektet startet opp i 2017 og skal avsluttes i 2020. I COVAL videreføres de tidligere prosjektenes mål om å bidra med kunnskap om hva som utgjør særlige betingelser for innovasjon og verdiskaping i offentlig sektor.

COVAL utdyper og studerer mer inngående hvordan innovasjon skjer i samspill med eksterne aktører og omgivelsene. Prosjektet reflekterer dreiningen mot mer nettverksbaserte, åpne, demokratiske og samarbeidsdrevne innovasjonsmodeller som er tematisert i den nyere forskningslitteraturen. I COVAL bringes dessuten innbyggernes og brukernes rolle i innovasjon og verdiskaping frem i større grad enn i de foregående prosjektene. Prosjektet fremhever hvordan bedre innsikt i hva som utgjør verdi fra bruker og innbyggerperspektiver kan utgjøre viktige kilder til innovasjon. Teorier og modeller fra tjenestedesign, tjenestelogikk og forskning om ‘levende laboratorier’ (living labs) er sentrale i dette. Slik sett bringer COVAL inn nye perspektiver og fagfelt i forskningen om offentlig innovasjon, og det er mindre forankret i økonomifaget og systemperspektivene som preget de foregående prosjektene vi har beskrevet.

De tre prosjektene gir et innblikk i forskningsfeltet innovasjon i offentlig sektor, og hvordan det har vokst frem i ulike perspektiver og fagdisipliner. De tre prosjektene gir også et innblikk i hvordan de offentlige strategiene har endret seg på feltet, gjenspeilet i forskningspolitikken som ligger til grunn for de ulike programmene og bevilgningene til disse tre relaterte, men også svært forskjellige prosjektene.


For informasjon om Stortingsmeldingen se : Innovasjon i offentlig sektor

Kilder:

COVAL: https://www.co-val.eu/.

ServPPIN: https://cordis.europa.eu/project/id/217247

PUBLIN: http://aviana.com/step/publin/index.html; https://cordis.europa.eu/project/id/HPSE-CT-2002-00142

Kronikkforfatterne:

Førsteamanuensis Rannveig Røste

Førsteamanuensis Rannveig Røste
Avdeling for helse og velferd

Postdoktor Maria Røhnebæk

Postdoktor Maria Røhnebæk
Høgskolen i Innlandet

Professor emeritus Rolf Rønning

Professor emeritus Rolf Rønning
Høgskolen i Innlandet og Forsker ved Østlandsforskning

Seniorforsker Per Koch

Seniorforsker Per Koch
NIFU Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning

 

Publisert 25. juni 2020 14:24 - Sist endret 26. juni 2020 10:35